北宋的官制是相当复杂的。北宋政权虽然建立,但当时在南方和北方,还存在着南唐、吴越、漳泉、南汉、湖南、荆南、后蜀、北汉等八、九个割据政权。就是在北宋统治区域内,也还有不少节度使,他们既有土地,又有人民、甲兵和财富。在北宋中央政权中,还有一批在后周时同赵匡胤地位相当的禁军将领,他们都手握重兵。赵匡胤是靠他们的支持才夺取后周政权的,但又害怕这些人也用同样手段把自己搞掉。宋太祖和他的继承者以及他们的主要谋士采取了一系列加强专.制主义中央集权的措施,这一举措也影响着南宋官制。宋代的中枢机构,真正握有最高行政权者是“宰执”。所谓“宰执”,即宰相与执政之统称。宋代的宰相称中书门下平章事,副职称参知政事。参知政事也称为“执政”,这是赵匡胤为牵制宰相而设置的。据李焘《长编》卷5所记,宋太祖登位后,仍留用后周宰臣范质、王溥等为相,及范质等求退之后,虽以赵普为门下侍郎、平章事,但未行宰相署敕之事。当时有大臣认为宰相虚位,应以尚书省长官行宰相署敕之权,但有的大臣不同意,说平章事即宰相之任。那时加封为平章事者,还有多人,但都是在朝外的“使相”之类(宋制,亲王、枢密使、留守、节度使兼侍中,中书令、同平章事,都称为使相,但不预闻政事)。因此赵普独擅宰相之权。宋太祖要给赵普设置一个副职,但想不出合适的名称,便问翰林学士陶榖:相“下宰一等有何官?”陶榖回答说,唐代曾有参知机务、参知政事之称。于是便以薛居正、吕余庆为参知政事。这是宋太祖乾德二年(公元964年)时的事。当时设置的参知政事地位还很低,据《长编》卷5载:“不宣制,不押班,不知印,不升政事堂。止令就宣徽使厅上事,殿廷别设位于宰相后,敕尾署衔降宰相数字,月伴杂给皆半之。”政事堂是宰相议事办公的地方,参知政事连宰相的办公厅都不能进,可见没有多大权力。后来,宋太祖看到赵普为政专断,为了加强对宰相的牵制,便提高参知政事的地位和职权。开宝六年(公元973年)诏薛居正、吕余庆与赵普“更知印拥班奏事”,以分其权。到了太宗时,又进一步提高参知政事的地位。据《长编》卷37载:至道元年(公元995年)正月戊子,太宗诏曰:自今参知政事宜与宰相分日知印,押正衙班。其位先异位,宜合而为一。遇宰相、使相、亲王得议军国大政,并得升都堂。
都堂就是政事堂。参知政事原来与宰相在地位和职权上的差别,至此完全消除。这就形成了对宰相的有力牵制。所以宋代常以“宰执”并称。参知政事一名
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